Pensiones de los gobiernos estatales en México: fragmentación institucional, pasivo actuarial y presión fiscal a 2030
Diagnóstico de los sistemas estatales de pensiones en México: fragmentación, reformas 1993-2015 y pasivo actuarial de 4.1 billones de pesos a 2026.
Contexto
La discusión pública sobre pensiones en México ha girado, en la última década, en torno al Sistema de Ahorro para el Retiro administrado por las Afores, a los regímenes especiales de Pemex y la Comisión Federal de Electricidad y, más recientemente, a la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores y al Fondo de Pensiones para el Bienestar. En una capa menos visible se encuentra un conjunto heterogéneo de sistemas pensionarios organizados por las entidades federativas para sus trabajadores burocráticos, con marcos jurídicos, tasas de contribución, edades de retiro y arquitecturas financieras distintas. Ese universo concentra un pasivo actuarial cuya magnitud aparece de manera recurrente en las advertencias del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) y de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
El diagnóstico académico más citado sobre este subsistema es el estudio de José Antonio Villalobos López publicado en febrero de 2024 en la Revista Latinoamericana de Derecho Social del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Según ese trabajo, el pasivo actuarial de 30 de las 32 entidades federativas asciende a 4.1 billones de pesos referidos a los ejercicios 2020 y 2021, cifra equivalente al 18.6% del Producto Interno Bruto. Sobre esa fotografía se construye el análisis de la trayectoria de reformas estatales entre 1993 y 2015 y de la interacción de estos sistemas con la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDF).
Arquitectura fragmentada del subsistema estatal
En la mayoría de las entidades federativas, los trabajadores al servicio del estado no están afiliados al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) sino a un instituto local con personalidad jurídica y patrimonio propio, creado por la legislatura de la entidad. El caso paradigmático es el Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios (ISSEMYM), el organismo estatal más grande del país por número de derechohabientes, con cobertura para trabajadores del gobierno del Estado de México, ayuntamientos y organismos descentralizados. Otros institutos con presencia relevante son el Instituto de Seguridad del Estado de Guanajuato (ISSEG), el Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz (IPE) y los homólogos de Coahuila, Nuevo León, Chihuahua, Sinaloa, Jalisco, Chiapas o Puebla, cada uno con normativa propia.
La suma de estas legislaciones da lugar a un ecosistema fragmentado. El CIEP ha documentado que a nivel nacional coexisten cientos de esquemas de pensiones distintos entre gobierno federal, gobiernos estatales, municipios, universidades públicas, empresas paraestatales, organismos autónomos, entes de la banca de desarrollo, órganos judiciales, planes ocupacionales registrados ante la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) y sistemas de las fuerzas armadas. La fragmentación se traduce en dispersión de reglas de acceso, fórmulas de cálculo, bases salariales, topes y aportaciones, con efectos directos sobre la portabilidad y sobre la desigualdad del beneficio final entre trabajadores con carreras similares.
La cobertura del subsistema estatal es acotada: los cálculos de Villalobos López estiman en 1.55 millones el número de personas empleadas por los gobiernos estatales en 2021, cerca del 6.5% del empleo formal registrado en el país. Pese a su peso relativamente pequeño en la ocupación, el subsistema resulta financieramente crítico porque buena parte de su núcleo pensionario se organizó bajo esquemas de beneficio definido con parámetros generosos y reservas insuficientes, y porque el pago corriente concurre con el gasto en servicios personales de la nómina activa dentro de presupuestos estatales que operan bajo la restricción de la LDF.
Marco jurídico y obligación del estudio actuarial
El anclaje federal de este subsistema descansa en la LDF, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de abril de 2016 y con última reforma publicada el 10 de mayo de 2022. La ley entró en vigor para las entidades federativas a partir del ejercicio fiscal 2017 y para los municipios en 2018. Entre sus disposiciones más relevantes para el tema pensionario está la obligación de los entes públicos subnacionales de contar con un estudio actuarial de sus obligaciones por pensiones y jubilaciones, actualizable al menos cada tres años, que debe reportar la población afiliada, la edad promedio, las características de las prestaciones que otorga la ley aplicable, el monto de las reservas de pensiones y el balance actuarial en valor presente.
Ese requisito buscó dotar de un piso mínimo de información homogénea, activar alertas sobre déficits estructurales y facilitar rescates o reformas mediante insumos técnicos comparables. La ASF ha auditado el cumplimiento de la LDF desde 2018 y ha identificado que, aunque la mayoría de las entidades presenta los estudios, subsisten diferencias metodológicas y omisiones en la publicación oportuna que limitan la comparabilidad y el uso de los reportes para el análisis fiscal consolidado.
En el diseño del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) se previó que, cuando la reserva alcance su tope, los excedentes se canalicen al financiamiento de sistemas de pensiones estatales. Ese mecanismo no ha operado en la práctica reciente: la reserva del FEIEF se consumió durante 2019 y 2020 para amortiguar la caída de participaciones federales y su reconstitución ha sido limitada, con lo que la vía de apoyo indirecto a los sistemas estatales por esta ruta ha permanecido cerrada.
Ciclo de reformas 1993-2015
La respuesta estatal al problema del pasivo pensionario se desplegó en oleadas escalonadas, sin coordinación federal explícita. La literatura académica clasifica las reformas en tres tipos. Las paramétricas ajustan parámetros del régimen sin alterar su naturaleza: incrementos graduales de la edad y las semanas de servicio, aumentos de la aportación tripartita o topes al salario pensionable. Las estructurales sustituyen el beneficio definido por un régimen de cuentas individuales inspirado en la Ley del Seguro Social de 1997 y la Ley del ISSSTE de 2007. Las mixtas conservan un componente de beneficio definido para los trabajadores en activo y crean cuentas individuales para los nuevos ingresos.
Entre 1993 y 2015 alrededor de 25 leyes estatales fueron modificadas, según los conteos de María Ascensión Morales Ramírez para la Cámara de Diputados. Nuevo León fue la primera entidad en optar por una reforma estructural, en 1993; le siguieron Sinaloa en 2009, Coahuila en 2011 y Chihuahua en 2013. Las reformas mixtas se concentran en Aguascalientes (2001), Estado de México y Guanajuato (2002), Durango (2007), Jalisco (2009), Tlaxcala (2013) y Tabasco (2015). Baja California Sur, Colima, Yucatán y Tamaulipas figuran entre las entidades que no habían reformado su ordenamiento al cierre de 2018.
| Tipo de reforma | Entidades y año representativo |
|---|---|
| Estructural (cuentas individuales) | Nuevo León (1993), Sinaloa (2009), Coahuila (2011), Chihuahua (2013) |
| Mixta (BD + cuentas individuales) | Aguascalientes (2001), Estado de México (2002), Guanajuato (2002), Durango (2007), Jalisco (2009), Tlaxcala (2013), Tabasco (2015) |
| Paramétrica o sin reforma (a 2018) | Resto de entidades, con casos de referencia como BCS, Colima, Yucatán y Tamaulipas |
Ese calendario dejó a la mitad del país con sistemas parcialmente saneados y a la otra mitad con esquemas maduros de beneficio definido cuya sostenibilidad depende de subsidios crecientes de la nómina estatal, de aportaciones extraordinarias o de deuda de largo plazo. La distancia entre el año de reforma y la maduración del régimen mixto implica además que buena parte del ahorro se materializará hasta la década de 2030, cuando el peso demográfico de los cotizantes del nuevo régimen supere al de los pensionados del anterior.
Magnitud del pasivo: la fotografía 2020-2021
El estudio de Villalobos López sintetiza en un ejercicio agregado el tamaño del reto. El pasivo actuarial de 30 entidades federativas ascendió a 4.1 billones de pesos entre 2020 y 2021, cifra equivalente al 18.6% del PIB. La concentración geográfica es marcada. El Estado de México absorbe el 22.6% del pasivo total, la Ciudad de México el 13.5%, Chihuahua el 8.2%, Jalisco el 8.1%, Chiapas el 5.4% y San Luis Potosí el 4.1%. Solo esas seis entidades explican poco más del 61% del pasivo agregado, mientras que las 24 restantes se reparten el saldo.
| Entidad | Participación en el pasivo actuarial 2020-2021 |
|---|---|
| Estado de México | 22.6 % |
| Ciudad de México | 13.5 % |
| Chihuahua | 8.2 % |
| Jalisco | 8.1 % |
| Chiapas | 5.4 % |
| San Luis Potosí | 4.1 % |
| Suma de las seis entidades | 61.9 % |
| Otras 24 entidades reportadas | 38.1 % |
La comparación intertemporal muestra un deterioro sostenido. Entre 2009 y 2019, distintos análisis estimaron el pasivo actuarial estatal en un rango de 1.38 a 2.2 billones de pesos, con un pico cercano a 12 puntos del PIB. La ASF estimó un déficit de 2.2 billones para 2019, con el Estado de México aportando 534 mil millones, Jalisco 261 mil millones y Veracruz 151 mil millones. La revisión referida a 2020-2021 casi duplica esa cifra nominal y eleva la carga de 12 a 18.6 puntos del PIB, resultado del envejecimiento acelerado de la nómina pública, del aumento en las expectativas de vida y de la persistencia de reglas paramétricas anteriores a las reformas de la década pasada.
En el otro extremo, un grupo de entidades acredita balances manejables o cobertura completa del pago corriente con recursos propios. Michoacán, Morelos, Nayarit y Oaxaca cubren la totalidad de sus pensiones con gasto corriente estatal, mientras que Hidalgo, Nayarit y Sonora reportan superávits operativos en el ejercicio revisado por la ASF.
Casos contrastantes: Guanajuato y Estado de México
La distancia entre casos exitosos y casos críticos se ilustra bien con los extremos del país. El ISSEG opera un régimen de beneficio definido, apoyado en un esquema de ingresos diversificado que incluye cuotas, aportaciones estatales, rendimientos de inversiones y actividades complementarias del propio instituto. La entidad ha comunicado que la revisión actuarial más reciente confirma la viabilidad financiera para cubrir las pensiones de sus derechohabientes hasta el año 2065, con lo que Guanajuato aparece de forma recurrente como referente de gestión pensionaria estatal. Aguascalientes, Colima, Hidalgo y Campeche integran, junto con Guanajuato, el grupo de mejor desempeño en las comparaciones agregadas.
En el otro extremo, el ISSEMYM enfrenta la ecuación más adversa. Con una nómina amplia, una base envejecida y un régimen que operó durante décadas bajo parámetros de beneficio definido, el instituto ha promovido en 2024 y 2025 propuestas de reforma paramétrica que combinan incrementos graduales de la edad de retiro, extensión de los años de servicio requeridos y ajustes al sistema de capitalización individual introducido en 2019. Las versiones difundidas contemplan que los trabajadores que ingresen a partir de 2027 puedan solicitar el retiro a los 63 años con 17 años de servicio, en una convergencia parcial hacia los parámetros de la reforma federal al ISSSTE de 2007.
La distancia entre ambos casos ilustra el problema: la exigencia federal es un piso mínimo y el diseño concreto queda en la esfera local. En ausencia de un marco de convergencia obligatoria, el resultado ha sido una geografía de sistemas asincrónicos con niveles de suficiencia radicalmente distintos. El propio CIEP ha sostenido que la fragmentación del sistema pensionario mexicano es fuente de desigualdad, opacidad e insostenibilidad.
Interacción con el gasto federal y agenda 2026-2030
El subsistema estatal opera en paralelo con un gasto federal en pensiones que crece sostenidamente. El CIEP ha documentado que en 2024 el presupuesto federal aprobado en pensiones contributivas y no contributivas alcanzó 1.99 billones de pesos, equivalentes al 27.3% de los ingresos del gobierno, al 22% del gasto neto y al 5.8% del PIB. Para 2025 el sistema absorbió el 23.5% del gasto público y cerca del 6% del PIB. Ese entorno de restricción fiscal creciente acota la capacidad efectiva del gobierno federal para acompañar a las entidades más presionadas.
Un análisis recogido por La Jornada en julio de 2026 identificó como entidades con probable necesidad de subsidios durante 2025-2030 a Campeche, Colima, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala y Veracruz, y ubicó a Guanajuato como una jurisdicción que requeriría apoyo apenas después de 2042, con lo que confirma la enorme dispersión temporal del estrés fiscal esperado. Las universidades públicas estatales operan bajo una lógica parecida: hasta 2014 el déficit generado por las pensiones de 34 universidades estatales fue equivalente a 2.0% del PIB, según los diagnósticos difundidos por el CIEP.
Tres frentes concentran la agenda 2026-2030: la homologación de los estudios actuariales bajo criterios comparables y publicación oportuna en cumplimiento pleno de la LDF; el diseño de un instrumento federal de acompañamiento a las entidades con déficits estructurales que evite rescates opacos e incentivos a diferir reformas; y la discusión de un marco de convergencia pensionaria subnacional con reglas mínimas de beneficio, portabilidad efectiva y transparencia estandarizada.
Conclusiones
- Los sistemas estatales de pensiones cubren a cerca de 1.55 millones de trabajadores burocráticos —6.5% del empleo formal— pero concentran un pasivo actuarial equivalente al 18.6% del PIB según el estudio de Villalobos López referido a 2020-2021, con un total de 4.1 billones de pesos entre 30 entidades reportadas.
- Seis entidades explican poco más del 61% del pasivo agregado: Estado de México, Ciudad de México, Chihuahua, Jalisco, Chiapas y San Luis Potosí, lo que refleja una concentración marcada del problema en las jurisdicciones con mayor plantilla histórica.
- La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, publicada en el DOF el 27 de abril de 2016 y reformada en 2022, obliga a los entes públicos subnacionales a contar con estudios actuariales trienales que la Auditoría Superior de la Federación ha auditado desde 2018, con recomendaciones recurrentes sobre metodología y comparabilidad.
- El ciclo de reformas entre 1993 y 2015 abarcó unas 25 leyes estatales; las reformas estructurales de Nuevo León (1993), Sinaloa (2009), Coahuila (2011) y Chihuahua (2013) contrastan con las reformas mixtas de Aguascalientes, Estado de México, Guanajuato, Durango, Jalisco, Tlaxcala y Tabasco.
- Guanajuato aparece como el caso más solvente, con el ISSEG proyectando viabilidad financiera hasta 2065, mientras que el ISSEMYM del Estado de México discute en 2024-2025 una nueva ronda de ajustes paramétricos para contener su déficit.
- Los diagnósticos del CIEP y del Instituto Belisario Domínguez recogidos en 2026 identifican a Campeche, Colima, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala y Veracruz como entidades con probable necesidad de subsidios entre 2025 y 2030, en un entorno en el que el gasto federal en pensiones equivale ya a cerca del 6% del PIB.
- La agenda 2026-2030 apunta a tres frentes complementarios: cumplimiento pleno del mandato actuarial de la LDF, diseño de un instrumento federal de acompañamiento y discusión de un marco de convergencia subnacional que reduzca la fragmentación y sostenga la sustentabilidad del subsistema estatal.