Ley 73 y Ley 97 del IMSS: la coexistencia de dos regímenes pensionarios a tres décadas del cambio de sistema

Contexto

El régimen contributivo del Instituto Mexicano del Seguro Social opera desde el 1 de julio de 1997 sobre una arquitectura dual. En el mismo padrón conviven dos leyes que responden a filosofías opuestas: la Ley del Seguro Social de 1973 —un esquema de beneficio definido, solidario y colectivo— y la Ley del Seguro Social de 1997 —un esquema de cuentas individuales, de aportación definida y con administración privada—. Esta coexistencia no fue un accidente legislativo sino una decisión explícita del legislador de la reforma de 1995, que prefirió abrir una ventana de transición larga antes que forzar la migración de los cotizantes históricos.

Casi tres décadas más tarde, la doble arquitectura sigue siendo la marca distintiva del sistema mexicano y determina la vida financiera del IMSS, el diseño de las prestaciones, las decisiones individuales de retiro y las proyecciones actuariales de largo plazo. Comprender su lógica y su aritmética es indispensable para leer los debates pensionarios de 2026, desde el escalamiento de las aportaciones hasta la operación del Fondo de Pensiones para el Bienestar.

La Ley del Seguro Social de 1973: beneficio definido

La Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de marzo de 1973 configuró el ramo de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte —conocido como IVCM— bajo un principio de reparto solidario. Las cuotas obrero-patronales y estatales financiaban un fondo común del que se pagaban las pensiones corrientes, sin correspondencia directa entre lo aportado por cada trabajador y lo recibido al momento del retiro.

Bajo este régimen, la pensión de cesantía en edad avanzada o de vejez se calcula a partir del promedio del salario base de cotización de las últimas 250 semanas —cerca de cinco años— previas a la baja o a la solicitud, topado por la ley entonces vigente a 10 salarios mínimos generales de la Ciudad de México. Sobre ese promedio se aplica una cuantía básica escalonada por rangos de salario y una serie de incrementos por cada año de cotización adicional al mínimo. El requisito de acceso es de 500 semanas cotizadas y el factor de edad varía de 75% para quienes se pensionan a los 60 años por cesantía hasta 100% para quienes esperan a los 65 años bajo el ramo de vejez.

La arquitectura de 1973 tiene tres implicaciones que siguen operando en 2026. En primer lugar, lo que determina el monto es el salario del tramo final de la vida laboral, no el saldo acumulado ni el ahorro individual. En segundo lugar, la generosidad relativa del esquema depende del historial completo pero, sobre todo, del comportamiento salarial en el quinquenio previo al retiro. En tercer lugar, quien alcanza el mínimo de semanas y sostiene un salario alto en el tramo final obtiene una pensión que no guarda proporción con la cuota aportada, lo que explica el creciente uso estratégico de la continuación voluntaria del régimen obligatorio y la persistencia de asesorías especializadas en optimizar la última fase de cotización.

La Ley del Seguro Social de 1997: cuenta individual

El decreto que expidió la nueva Ley del Seguro Social se publicó en el Diario Oficial el 21 de diciembre de 1995 y entró en vigor el 1 de julio de 1997. El cambio central fue disolver el fondo colectivo del IVCM y sustituirlo por dos ramos separados: el Seguro de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez, con financiamiento a través de cuentas individuales administradas por Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE), y el Seguro de Invalidez y Vida, que conservó una lógica de reparto.

Para el ramo RCV, la reforma trasladó el riesgo financiero al trabajador. La pensión ya no depende de un beneficio definido por ley, sino del saldo acumulado en la cuenta individual, integrado por las aportaciones tripartitas, la cuota social del Estado y los rendimientos generados por las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORE). Al cumplirse los supuestos legales, ese saldo se convierte en una renta vitalicia contratada con una aseguradora especializada o en un retiro programado a cargo de la propia AFORE, según la elección del asegurado.

El diseño original de 1997 fijó una aportación combinada al ramo de cesantía y vejez de 6.5% del salario base de cotización y un requisito de 1,250 semanas cotizadas para acceder a la Pensión Mínima Garantizada. Ese requisito se convirtió en el punto más criticado del esquema durante dos décadas, porque implicaba que la mayoría de los trabajadores no lograría acumular la densidad de cotización necesaria en una economía con informalidad estructural y alta rotación. La reforma publicada en el Diario Oficial el 16 de diciembre de 2020 respondió con dos ajustes decisivos: reducir el umbral a 750 semanas en 2021 con un escalamiento anual hasta llegar a 1,000 semanas en 2031, y elevar la aportación patronal para llevar la cuota total del ramo hasta 15% del salario base de cotización en 2030. Para 2026, el umbral requerido es de 875 semanas.

El derecho de opción y la ventana de transición

La coexistencia de ambas leyes se sostiene en las disposiciones transitorias del decreto de 21 de diciembre de 1995. El legislador estableció que los asegurados inscritos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley de 1997 conservarían el derecho a elegir, al momento del retiro, entre pensionarse bajo el régimen anterior o bajo el nuevo. Esta cláusula creó un universo cerrado pero de vida útil larga: cualquier persona que haya generado al menos una semana de cotización al IMSS antes del 1 de julio de 1997 conserva el derecho de opción, aunque después haya salido del mercado formal por décadas.

En la práctica, el derecho de opción se ejerce mediante la solicitud de pensión ante el IMSS, que evalúa ambos escenarios y aplica el que resulta más benéfico para el trabajador, siempre que se acredite el mínimo de semanas exigido bajo el régimen elegido. El resultado ha sido inequívoco: quienes tienen la opción prefieren la Ley 73 por márgenes que suelen ser de varias veces el monto que otorgaría la Ley 97. La razón es que el esquema de beneficio definido premia estrategias que la Ley 97 no permite —elevar el salario base de cotización en el tramo final, prolongar la vida cotizante con la continuación voluntaria del artículo 218— y descarga sobre el fondo colectivo el costo de esa optimización.

Aritmética comparada en 2026

La brecha entre regímenes se puede leer en tres dimensiones. La primera es el requisito de acceso. Ley 73 exige 500 semanas cotizadas para cesantía o vejez; Ley 97, en 2026, exige 875 semanas para acceder a la Pensión Mínima Garantizada, con una trayectoria que llega a 1,000 semanas en 2031. La segunda es la base de cálculo. Ley 73 utiliza el promedio del salario base de cotización de las últimas 250 semanas topado a 25 Unidades de Medida y Actualización, mientras que Ley 97 utiliza el saldo total acumulado en la cuenta individual. La tercera es el destino del riesgo. Bajo Ley 73, el riesgo financiero recae en el sistema; bajo Ley 97, recae en el trabajador, sea por la vía del retiro programado —donde el titular soporta el riesgo de longevidad y de mercado— o de la renta vitalicia —donde lo transfiere a una aseguradora a cambio de una cuota descontada del saldo—.

El tope pensionario ha sido, además, objeto de una disputa jurisprudencial persistente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió mediante la jurisprudencia 2a./J. 85/2010 y, más recientemente, la 2a./J. 164/2019, que el tope aplicable a las pensiones bajo Ley 73 se mantiene en el equivalente a 10 salarios mínimos vigentes al 30 de junio de 1997, actualizados posteriormente a 25 UMA tras la reforma constitucional de desindexación publicada en el Diario Oficial el 27 de enero de 2016. La consecuencia es que quien cotiza en la continuación voluntaria hasta el límite de 25 UMA no rebasa el tope pensionario, pero cualquier pretensión de que la pensión Ley 73 se calcule sobre el salario mínimo vigente al momento del retiro ha sido desestimada por la Segunda Sala.

La composición del padrón de pensionados

El Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2024-2025, publicado en julio de 2025, documenta que la abrumadora mayoría de las nuevas pensiones directas otorgadas por el ramo de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez sigue correspondiendo al régimen de 1973. Esta persistencia refleja una demografía sencilla: quienes cumplen 60 o 65 años en 2026 son, en su mayoría, trabajadores que iniciaron su vida cotizante en los años ochenta o noventa, cuando la Ley 73 era el único régimen vigente.

La composición se irá invirtiendo con el paso del tiempo, pero de manera gradual. Un trabajador que ingresó al mercado formal con 15 años en junio de 1997 —el ejemplo más joven de un asegurado con derecho a Ley 73— cumplirá 65 años en junio de 2047. En consecuencia, el IMSS podrá otorgar nuevas pensiones bajo el régimen de 1973 durante al menos las próximas dos décadas, y seguirá pagando pensiones ya concedidas —muchas de ellas con derechos derivados a viudez, orfandad y ascendientes— hasta bien avanzada la segunda mitad del siglo. La ventana efectiva de extinción para la Ley 73 se ubica entonces más cerca de 2080 que del cambio generacional inmediato.

Implicaciones fiscales y actuariales

La coexistencia tiene un costo fiscal creciente. Las pensiones concedidas bajo Ley 73 se pagan con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación a través del ramo de aportaciones a seguridad social, mientras que las de Ley 97 se financian con el saldo de la cuenta individual del asegurado y, en su defecto, con la Pensión Mínima Garantizada cubierta por el Estado. El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria estima que el gasto público en pensiones se aproxima a 6% del Producto Interno Bruto y podría superar 7% hacia 2030, con un peso creciente de las pensiones no contributivas —Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores y Pensión Mujeres Bienestar— pero con la Ley 73 todavía como un componente relevante del gasto contributivo del IMSS.

En paralelo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, en su publicación Pensions at a Glance 2025, sitúa a México con tasas de reemplazo netas de las más altas del bloque para trabajadores de ingresos bajos, gracias al efecto combinado de la Pensión para el Bienestar y del Fondo de Pensiones para el Bienestar creado por decreto publicado en el Diario Oficial el 30 de abril de 2024. Ese resultado, sin embargo, no oculta el problema estructural: la generosidad se sostiene sobre transferencias no contributivas y sobre el arrastre del régimen de 1973, no sobre la aritmética del pilar de cuentas individuales, que sigue produciendo tasas de reemplazo modestas para carreras de densidad media.

Conclusiones

1. La coexistencia es una decisión de diseño, no una transitoriedad. El legislador de 1995 optó por respetar los derechos adquiridos y abrir una ventana de más de cinco décadas, durante la cual el sistema opera con dos lógicas simultáneas.
2. La Ley 73 seguirá siendo el régimen dominante en las nuevas pensiones durante la próxima década. Solo hacia mediados de los años treinta comenzará a inclinarse la balanza hacia la Ley 97, y la extinción efectiva del régimen de 1973 se ubica hacia la segunda mitad del siglo.
3. La reforma de 2020 no cerró la brecha, la mitigó. Elevar la aportación al 15% del salario base y reducir el requisito de semanas mejora las tasas de reemplazo del pilar contributivo, pero no elimina la asimetría con la Ley 73 ni resuelve el problema estructural de la densidad de cotización.
4. El derecho de opción sigue siendo el pilar de la asimetría. Mientras existan asegurados con derecho a elegir, la Ley 73 seguirá determinando el gasto y las estrategias individuales de retiro, con la continuación voluntaria como palanca central.
5. El Fondo de Pensiones para el Bienestar y la Pensión Mínima Garantizada son la corrección ex post. La arquitectura mexicana confía la suficiencia de las pensiones no a la aritmética del sistema contributivo sino a los complementos fiscales, lo que traslada al presupuesto la responsabilidad final de garantizar un ingreso adecuado en la vejez.

La coexistencia de la Ley 73 y la Ley 97 seguirá siendo, en 2026 y durante el resto de la década, la característica definitoria del sistema pensionario mexicano.