Convenios internacionales de seguridad social de México: arquitectura de la portabilidad transfronteriza y la asignatura pendiente con Estados Unidos
Panorámica de los convenios bilaterales de seguridad social suscritos por México con España, Canadá, Italia y Estados Unidos, y el estatus del Convenio Multilateral Iberoamericano en 2026.
Contexto
La movilidad internacional de trabajadores plantea al régimen de seguridad social un problema estructural: quien cotiza en dos países puede quedar sin derecho a pensión en ninguno si los años acumulados en cada sistema no bastan por separado para cubrir el mínimo exigido. La respuesta institucional a ese problema es el convenio internacional de seguridad social, un tratado bilateral o multilateral que permite sumar —totalizar— los periodos cotizados en ambos regímenes para determinar elegibilidad y proporcionalidad de la prestación. México ha construido esta red de forma fragmentaria: coexisten convenios bilaterales plenamente operativos, un convenio firmado con Estados Unidos que lleva más de dos décadas sin ratificar en Washington, acuerdos parciales de transferibilidad y una participación pendiente en el instrumento multilateral iberoamericano. La lectura conjunta revela una arquitectura con lagunas relevantes justo en los corredores migratorios más densos.
De acuerdo con las estimaciones del Consejo Nacional de Población, la diáspora mexicana en el exterior supera los 12 millones de personas, con una concentración cercana al 97% en Estados Unidos. Ese hecho define la geografía de las necesidades de portabilidad y explica por qué la asignatura estadounidense pesa desproporcionadamente en cualquier balance del sistema.
Marco jurídico general y funciones del convenio
Los convenios internacionales de seguridad social son tratados suscritos por el Ejecutivo Federal y sujetos a la aprobación del Senado conforme a los artículos 76, fracción I, y 133 de la Constitución. Su instrumento operativo típico contempla tres funciones. La primera es la totalización de periodos, que consiste en sumar semanas o cuotas cotizadas en ambos regímenes para completar el requisito mínimo de elegibilidad. La segunda es el prorrateo de la prestación, mediante el cual cada país paga una pensión proporcional al tiempo cotizado bajo su legislación. La tercera es la eliminación de la doble cotización cuando un trabajador es desplazado temporalmente por su empleador al otro país, generalmente por un plazo máximo de cinco años prorrogables.
En el caso mexicano, el marco de referencia es la Ley del Seguro Social para el régimen del IMSS y la Ley del ISSSTE para el sector público, articulados internamente con el Convenio de Portabilidad IMSS-ISSSTE firmado el 17 de febrero de 2009 con fundamento en los artículos 141 a 148 de la Ley del ISSSTE y 170 último párrafo de la Ley del Seguro Social. Ese convenio doméstico es la piedra angular sobre la que se apoya cualquier ejercicio internacional de reconocimiento cruzado de periodos.
Convenio bilateral con España
El instrumento más maduro de la red mexicana es el Convenio de Seguridad Social entre el Reino de España y los Estados Unidos Mexicanos, firmado en Madrid el 25 de abril de 1994 y acompañado por un Acuerdo Administrativo suscrito en la misma ciudad el 28 de noviembre de 1994, publicados en España mediante el instrumento BOE-A-1995-6753. El convenio original fue reforzado por un Convenio Complementario firmado en 2003 y en vigor desde el 1 de abril de 2004, que amplió prestaciones y mejoró la operatividad del cálculo prorrateado.
El alcance material comprende las pensiones contributivas del régimen español —incapacidad permanente, jubilación, muerte y supervivencia (viudedad, orfandad y a favor de familiares)— y, del lado mexicano, las prestaciones de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte del régimen obligatorio del IMSS, con extensión al régimen voluntario en los supuestos aplicables. Para efectos de totalización, un año completo cotizado en España equivale a las semanas correspondientes en México según la equivalencia establecida en el Acuerdo Administrativo, lo que permite que un trabajador que no acredite las 500 o 750 semanas requeridas por la Ley del Seguro Social pueda apoyarse en su periodo español y obtener una pensión prorrateada. La reciprocidad opera en el sentido inverso para completar el mínimo español de 15 años cotizados.
De acuerdo con la Consejería de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de España en México, las solicitudes tramitadas por el IMSS bajo convenio internacional se concentran mayoritariamente en el corredor con España, seguidas a distancia por Canadá.
Convenio bilateral con Canadá
El segundo instrumento vigente es el Convenio sobre Seguridad Social entre los Estados Unidos Mexicanos y Canadá, firmado en Ottawa el 27 de abril de 1995, cuyo Decreto Promulgatorio fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de septiembre de 1998. Su entrada en vigor efectiva se ubicó tras el intercambio de notas de cumplimiento de requisitos constitucionales y la firma del Acuerdo Administrativo General, lo que colocó su operatividad plena en la segunda mitad de los años noventa.
Del lado canadiense, el convenio cubre el Programa de Seguridad de la Vejez (Old Age Security Act) y el Plan de Pensiones de Canadá (Canada Pension Plan), instrumentos con lógicas distintas: el primero es un pilar no contributivo condicionado a residencia, mientras que el segundo es contributivo. Del lado mexicano cubre las mismas ramas del seguro de invalidez y vida y de retiro, cesantía y vejez que el convenio español. El artículo 12 del texto establece la totalización para efectos de elegibilidad; los cálculos operativos utilizan equivalencias precisas —una de las más citadas es la que reconoce que un año calendario acreditable en Canadá corresponde a 52 semanas mexicanas para la pensión de vejez—.
La segunda función del acuerdo es evitar la doble cotización durante desplazamientos empresariales. Un trabajador comisionado hasta por cinco años continúa cotizando exclusivamente en su país de origen, solución que reduce fricción operativa para las empresas con operaciones binacionales, particularmente en manufactura y servicios profesionales.
El caso Estados Unidos: convenio firmado, ratificación congelada
El elemento más asimétrico del entramado mexicano es el Convenio Americano-Mexicano sobre Seguridad Social, suscrito en Guadalajara el 29 de junio de 2004 por Santiago Levy, entonces Director General del IMSS, y Jo Anne Barnhart, entonces Comisionada de la Social Security Administration. El texto contempla la totalización de periodos, la exención de doble cotización para trabajadores desplazados y la portabilidad del pago de la pensión al país de residencia, con un diseño técnico similar al de otros acuerdos de totalización que Washington mantiene con más de treinta países.
Sin embargo, el convenio no ha entrado en vigor porque el Congreso de Estados Unidos no ha completado el trámite de aprobación. La Oficina del Contralor General (GAO) advirtió en su reporte GAO-03-993 de septiembre de 2003 sobre los retos específicos que planteaba un acuerdo con México: el tamaño relativo de la comunidad migrante, el peso de la migración indocumentada y la incertidumbre sobre el costo fiscal para el Trust Fund del Old-Age, Survivors, and Disability Insurance. En 2007 la Cámara de Representantes presentó la resolución H.RES. 18 de desaprobación, que expresó de forma explícita la oposición legislativa. Desde entonces no ha habido un impulso ejecutivo o legislativo suficiente para desbloquear la ratificación, pese a que la propia Social Security Administration mantiene el texto publicado en su portal oficial como referencia técnica.
El costo de esta parálisis es concreto. Miles de personas migrantes con Número de Seguro Social (SSN) han cotizado durante años en Estados Unidos sin alcanzar los 40 créditos —equivalentes a diez años— exigidos para acceder a un beneficio contributivo. Del lado mexicano, personas que trabajaron parte de su vida laboral en Estados Unidos sin regresar al IMSS pierden la posibilidad de completar sus semanas de cotización. El resultado es un flujo importante de cotizaciones sin contrapartida pensionaria en ninguno de los dos sistemas.
Italia y la asignatura pendiente
Con Italia, México sostiene un acuerdo restringido de 1977 sobre transferibilidad de pensiones, complementado en el ámbito fiscal por el tratado para evitar la doble tributación firmado en 1991 y modificado en 2015. No existe un convenio bilateral integral de totalización.
La ausencia se ha convertido en tema recurrente de la agenda parlamentaria italiana. En marzo de 2023 la senadora Francesca La Marca presentó una interpelación formal al Ministerio de Asuntos Exteriores, al de Trabajo y al de Economía, en la que documentó la existencia de más de 21 mil ciudadanos italianos registrados en la AIRE con residencia en México y alrededor de 6 mil ciudadanos mexicanos con residencia legal en Italia, para solicitar que la negociación de un convenio comprehensivo se incluyera en los trabajos de la VI Comisión Binacional. La respuesta formal invocó, como en 2016, restricciones presupuestarias. En 2026 el punto sigue abierto.
México frente al Convenio Multilateral Iberoamericano
El Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, negociado en el marco de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), fue adoptado en la Cumbre de Santiago de 2007 y entró en vigor el 1 de mayo de 2011 tras el depósito del séptimo instrumento de ratificación y la firma del Acuerdo de Aplicación de Lisboa el 11 de septiembre de 2009. Su lógica es la de un acuerdo marco que replica en formato multilateral la mecánica de totalización y prorrateo, con la ventaja de que un único instrumento sustituye la red de convenios bilaterales entre países signatarios.
Al inicio de 2026 la lista de países que han ratificado el convenio y firmado el Acuerdo de Aplicación incluye a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia —incorporada con efectos desde el 1 de agosto de 2023—, Ecuador, El Salvador, España, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. México firmó en su momento el convenio pero no ha completado la ratificación ni el depósito del Acuerdo de Aplicación, por lo que sus nacionales no acceden aún al mecanismo multilateral y sus derechos previsionales transfronterizos siguen sujetos exclusivamente a la red bilateral vigente. Esta brecha es particularmente visible en el corredor con países sudamericanos con comunidades mexicanas relevantes y en la relación con Portugal, donde no hay convenio bilateral que sustituya al instrumento multilateral.
Cuadro comparativo de los instrumentos vigentes y pendientes
| Instrumento | Fecha de firma | Estatus en 2026 | Prestaciones cubiertas | Función principal |
|---|---|---|---|---|
| Convenio bilateral con España | 25-abr-1994 (Complementario en vigor 1-abr-2004) | Vigente | Invalidez, jubilación, muerte y supervivencia | Totalización, prorrateo y exención de doble cotización |
| Convenio bilateral con Canadá | 27-abr-1995 (Decreto DOF 25-sep-1998) | Vigente | Invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte del IMSS; OAS y CPP en Canadá | Totalización, prorrateo y exención de doble cotización hasta por cinco años |
| Convenio bilateral con Estados Unidos | 29-jun-2004 | Firmado, sin ratificación del Congreso de EE.UU. | Retiro, invalidez, sobrevivencia (incluye enfermedades y riesgos de trabajo del lado mexicano) | Totalización, exención de doble cotización, portabilidad del pago |
| Acuerdo con Italia (1977) | Década de 1970 | Vigente en materia de transferibilidad, sin totalización integral | Portabilidad de pensiones ya causadas | Facilita el pago, no la totalización |
| Convenio Multilateral Iberoamericano (OISS) | Adoptado 10-nov-2007; en vigor 1-may-2011 | Firmado por México, sin ratificación ni depósito del Acuerdo de Aplicación | Depende de la legislación nacional aplicable | Totalización y prorrateo entre 14 países ratificantes |
El cuadro resume una tensión estructural del entramado: los instrumentos plenamente vigentes cubren corredores migratorios secundarios en volumen —España, Canadá, Italia parcial— mientras que el corredor con la comunidad migrante más numerosa carece de convenio operativo y el instrumento regional más ambicioso permanece fuera del alcance efectivo de los trabajadores mexicanos.
Datos y balance operativo
La operación cotidiana del sistema recae en la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales del IMSS, que centraliza la ventanilla mexicana para la recepción de solicitudes bajo convenio internacional. El trámite estándar exige acreditar identidad, historial laboral en ambos regímenes y designación de beneficiarios cuando corresponde, así como la coordinación con la institución competente del país contraparte: el Instituto Nacional de la Seguridad Social en España, Service Canada en Canadá y las instituciones equivalentes en el resto de los países con convenios. La resolución conjunta y el pago prorrateado dependen del intercambio de formularios binacionales cuya trazabilidad no siempre está disponible en tiempo real.
Los volúmenes son modestos frente al padrón total del IMSS. La documentación operativa disponible en 2024 y 2025 sugiere que las solicitudes tramitadas bajo convenio se cuentan por cientos anuales en el corredor con España y por decenas en el corredor con Canadá. La brecha entre el potencial teórico —millones de mexicanos con historial laboral en el exterior— y el uso efectivo es explicable por tres factores: desconocimiento del beneficio por parte de la población objetivo, dificultades documentales para acreditar cotizaciones antiguas y la existencia de esquemas alternativos como la continuación voluntaria del artículo 218 de la Ley del Seguro Social (Modalidad 40), que permite elevar la pensión sin depender de la coordinación con un país extranjero.
Limitaciones estructurales y agenda 2026
Tres limitaciones estructurales acotan la eficacia del sistema. La primera es la asimetría con Estados Unidos: sin ratificación en el Congreso estadounidense y sin señales políticas favorables, el convenio firmado en 2004 seguirá siendo, en el corto plazo, un texto inaplicable. La segunda es la ausencia de México del Convenio Multilateral Iberoamericano, lo que obliga a resolver por vía bilateral situaciones que ya están estandarizadas en el instrumento regional. La tercera es la propia informalidad del mercado laboral mexicano —cercana al 55% según la ENOE— que reduce la base de trabajadores con historiales formales completos y por tanto la demanda potencial de portabilidad transfronteriza.
La agenda inmediata combina tareas domésticas e internacionales. Domésticamente, la ratificación del Convenio Multilateral Iberoamericano está en manos del Senado y no requiere un nuevo acuerdo político con contrapartes extranjeras. Internacionalmente, la negociación de un convenio integral con Italia es una posibilidad concreta con interlocutores identificados y ha sido demandada por el parlamento italiano en dos ocasiones. En el corredor estadounidense, el diseño técnico ya existe: la piedra que falta mover es la política.
Conclusiones
- La red mexicana de convenios internacionales de seguridad social articula tres instrumentos plenamente vigentes —España, Canadá y el acuerdo parcial con Italia— que reproducen las funciones de totalización, prorrateo y exención de doble cotización propias del estándar internacional.
- El convenio con Estados Unidos, firmado en Guadalajara el 29 de junio de 2004, sigue pendiente de ratificación por el Congreso estadounidense más de dos décadas después, lo que deja al principal corredor migratorio de la región sin cobertura formal de portabilidad pensionaria.
- México firmó el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social pero no ha depositado el instrumento de ratificación ni el Acuerdo de Aplicación, condición que lo excluye del mecanismo regional al que sí acceden 14 países iberoamericanos al inicio de 2026.
- El uso efectivo del sistema es modesto frente a su potencial: los volúmenes tramitados por el IMSS bajo convenio se explican tanto por desconocimiento y fricción documental como por la disponibilidad de figuras alternativas como la continuación voluntaria del artículo 218 de la Ley del Seguro Social.
- La agenda 2026 combina un frente doméstico —la ratificación del convenio iberoamericano—, un frente diplomático con Italia y una dependencia estructural respecto al calendario político del Congreso de Estados Unidos, sin cuyo movimiento la asignatura principal de la portabilidad transfronteriza seguirá abierta.